家在青山綠水間（中國(guó)制度面對(duì)面?）
——生態(tài)文明制度體系如何為美麗中國(guó)保駕護(hù)航？
從三江源到祁連山，從湖北神農(nóng)架到浙江錢(qián)江源，從福建武夷山到云南普達(dá)措……目前，10處國(guó)家公園體制試點(diǎn)正在12個(gè)省份深入推進(jìn)，總面積約22萬(wàn)平方公里，覆蓋不同生態(tài)環(huán)境類(lèi)型，涉及多個(gè)珍稀物種。國(guó)家公園體制這張“綠色名片”，通過(guò)實(shí)施一套整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的制度舉措，構(gòu)筑起錦繡山河的“綠色高地”，還自然生態(tài)以本來(lái)面目，為野生動(dòng)植物建棲息家園，給子孫后代留寶貴財(cái)富。
生態(tài)文明建設(shè)乃千年大計(jì)，關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記深刻回答了“為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設(shè)生態(tài)文明”的重大問(wèn)題，提出了一系列標(biāo)志性、創(chuàng)新性、戰(zhàn)略性的重大思想觀點(diǎn)，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想。黨的十九屆四中全會(huì)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，提出堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的重大命題，推出一系列重大舉措，為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、建設(shè)美麗中國(guó)筑牢綠色屏障。
一 環(huán)境保護(hù)理念先行
“一曲溪流一曲煙”的詩(shī)畫(huà)美景，是浙江省杭州市西溪濕地10多年來(lái)踐行綠色發(fā)展理念的成果。如此怡人的景致也曾有不堪回首的往事，過(guò)去西溪一帶河道淤塞、水質(zhì)惡化，自然生態(tài)系統(tǒng)遭受?chē)?yán)重破壞。為了改變這一狀況，西溪濕地堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、最小干預(yù)、可持續(xù)發(fā)展等原則，建設(shè)全國(guó)首個(gè)國(guó)家濕地公園，實(shí)施濕地綜合保護(hù)工程，使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量大幅提升，成為國(guó)內(nèi)外游客心馳神往的休閑度假天堂。
西溪濕地的美麗蝶變，是生態(tài)環(huán)保理念先行的成功典范。習(xí)近平總書(shū)記指出：“綠水青山就是金山銀山?！边@一重要理念，深刻揭示了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，指明了實(shí)現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)協(xié)同共生的新路徑。對(duì)人的生存來(lái)說(shuō)，金山銀山固然重要，但綠水青山是人民幸福生活的重要內(nèi)容，是金錢(qián)不能代替的。必須以綠水青山就是金山銀山的理念為先導(dǎo)，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。
構(gòu)建全過(guò)程全方位防治體系。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)完備、全面整體的過(guò)程，必須縱向到底、橫向到邊，形成環(huán)環(huán)相扣、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的制度體系。從防治的環(huán)節(jié)看，必須把事前、事中、事后貫通起來(lái)，健全源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系；從防治的機(jī)制看，構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，完善污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制和陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系；從防治的過(guò)程看，深化排污口設(shè)置管理改革，打通岸上和水里、陸地和海洋，構(gòu)建水陸統(tǒng)籌、精準(zhǔn)科學(xué)的江河湖海水污染治理體系。
完善主體功能區(qū)制度。國(guó)土是美麗中國(guó)的空間載體，就如同一個(gè)人的居室環(huán)境，需要分出客廳、臥室、書(shū)房、廚房和衛(wèi)生間等，讓不同的區(qū)域承擔(dān)不同的功能，宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜生態(tài)則生態(tài)，形成各具特色、有機(jī)統(tǒng)一的生態(tài)大系統(tǒng)。這次全會(huì)強(qiáng)調(diào)加快建立健全國(guó)土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類(lèi)海域保護(hù)線，使國(guó)家生態(tài)安全得到全面保障。
強(qiáng)化綠色發(fā)展制度保障。綠色發(fā)展是世界潮流，是未來(lái)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。良好的生態(tài)環(huán)境，本身就是一筆巨大的財(cái)富，能夠帶來(lái)源源不斷的經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙豐收”。2018年，我國(guó)單位GDP碳排放強(qiáng)度比2005年下降了約45.8%，已提前完成到2020年下降40%—45%的目標(biāo)。這次全會(huì)強(qiáng)調(diào)完善綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向，發(fā)展綠色金融，推進(jìn)市場(chǎng)導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)全社會(huì)更加自覺(jué)地堅(jiān)持綠色循環(huán)低碳發(fā)展。
二 資源利用效率為本
垃圾分類(lèi)一小步，生態(tài)文明一大步。從2019年7月1日起，上海正式實(shí)行生活垃圾分類(lèi)制度，違反的單位處以5000元到5萬(wàn)元的罰款、個(gè)人處以50元到200元的罰款，“嚴(yán)苛”程度出人意料。不僅在上海，我國(guó)以前所未有的決心大力推行“垃圾革命”，打響垃圾分類(lèi)的攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)。2020年年底，46個(gè)重點(diǎn)城市將基本建成垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)；2025年年底，地級(jí)及以上城市將基本建成垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)。
垃圾，是放錯(cuò)了地方的資源。實(shí)行垃圾分類(lèi)制度，就是使其變廢為寶，不僅解決了垃圾污染環(huán)境的問(wèn)題，而且提高了資源的回收利用率。污水同樣也可作為資源進(jìn)行循環(huán)利用。污水經(jīng)無(wú)害化處理后達(dá)到特定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，替代常規(guī)水資源用于工業(yè)生產(chǎn)、市政雜用、居民生活、生態(tài)補(bǔ)水、農(nóng)業(yè)灌溉、地下水回灌等，可有效緩解水資源、水生態(tài)、水環(huán)境所面臨的壓力，利用潛力巨大。資源利用的高效率，一直是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)著力破解的重大問(wèn)題。雖然我國(guó)地大物博，資源總量比較大，但由于一個(gè)時(shí)期以來(lái)的粗放式發(fā)展，造成了資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)、大量消耗和浪費(fèi)，土地、能源、水等資源對(duì)發(fā)展形成了硬約束、緊平衡，資源消耗紛紛亮起了紅燈，亟須轉(zhuǎn)變資源利用方式。
資源利用問(wèn)題，說(shuō)到底是生產(chǎn)和消費(fèi)模式問(wèn)題。資源利用的高效率，最根本的就是要把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的范圍內(nèi)，使資源、生產(chǎn)、消費(fèi)等要素相匹配、相適應(yīng)，以最小的資源代價(jià)獲取最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，就是要按照黨的十九屆四中全會(huì)的要求，牢固樹(shù)立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，全面建立資源高效利用制度，以剛性的約束破解我國(guó)資源環(huán)境面臨的難題，推動(dòng)建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)。
產(chǎn)權(quán)明晰、有償使用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律告訴我們，市場(chǎng)是資源配置和利用最有效的手段，產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的前提條件。當(dāng)前，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度初步建立，但還存在著底數(shù)不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不嚴(yán)等問(wèn)題，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護(hù)乏力、開(kāi)發(fā)利用粗放等問(wèn)題。破解這些問(wèn)題，必須進(jìn)一步健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)資源有償使用制度，實(shí)行資源總量管理和全面節(jié)約制度，在完善產(chǎn)權(quán)體系、落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體、調(diào)查監(jiān)測(cè)和確權(quán)登記、集約開(kāi)發(fā)利用、健全監(jiān)管體系等方面加快改革步伐，為自然資源的高效合理利用提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。
節(jié)約集約、循環(huán)利用。俗話說(shuō)：“有多少湯泡多少饃?！蔽覈?guó)的水、土地、能源等資源總量有限，必須樹(shù)立人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相均衡的原則，強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度、節(jié)約用地制度和能源消耗制度，確保資源節(jié)約集約高效利用。隨著我國(guó)資源需求的快速增長(zhǎng)，廢棄物產(chǎn)生量不斷增加。必須完善資源循環(huán)利用制度，普遍實(shí)行垃圾分類(lèi)回收，促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過(guò)程的減量化、再利用、資源化，構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的資源循環(huán)利用體系。
清潔低碳、安全高效?，F(xiàn)代能源體系最重要的兩個(gè)特征，就是合理的能源結(jié)構(gòu)和較高的能源效率。目前，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)還不盡合理，化石能源消費(fèi)占比八成以上。改變這種狀況，必須大力推進(jìn)能源革命，加快發(fā)展風(fēng)能、水能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能和地?zé)崮艿惹鍧嵉吞寄茉?，安全高效發(fā)展核電，建設(shè)綠色可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系。
眾人拾柴火焰高。每個(gè)人是資源的消耗者，也是節(jié)約資源的踐行者。能不能做到少用一度電、少?gòu)U一張紙、少開(kāi)一天車(chē)、少剩一盤(pán)菜……14億多人都自覺(jué)地從我做起、從小事做起，點(diǎn)滴行動(dòng)就能匯成資源累積的汪洋大海。
三 保護(hù)修復(fù)雙管齊下
“黃河之水天上來(lái)，奔流到海不復(fù)回?！鼻О倌陙?lái)，九曲黃河奔騰向前，哺育著炎黃子孫，孕育了華夏文明，是滋養(yǎng)中華民族的母親河。由于黃河流經(jīng)黃土高原、五大沙漠沙地等生態(tài)脆弱區(qū)，一直以來(lái)體弱多病，水患頻繁。保護(hù)和治理黃河，是黃河兩岸人民孜孜以求的美好夙愿，是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計(jì)。新中國(guó)成立特別是新時(shí)代以來(lái)，我們黨帶領(lǐng)人民吹響了黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的沖鋒號(hào)，統(tǒng)籌謀劃上下游、干支流、左右岸，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河。
山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)和草。生態(tài)是一個(gè)彼此相依共生的大系統(tǒng)，如果種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，“各人自掃門(mén)前雪”，很容易顧此失彼，“按下葫蘆浮起瓢”，造成生態(tài)的系統(tǒng)性長(zhǎng)期性破壞。只有樹(shù)立系統(tǒng)思維，統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)，才能維護(hù)生態(tài)的自然平衡。
正是基于此，黨的十九屆四中全會(huì)從生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)，強(qiáng)調(diào)健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，對(duì)山水林田湖草實(shí)行一體化統(tǒng)籌，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等的自然生態(tài)保護(hù)。這一從系統(tǒng)和全局提出的生態(tài)治理思路，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、保障山河長(zhǎng)久安瀾的根本之道。
整體性保護(hù)。生態(tài)環(huán)境是生存之本、發(fā)展之源，重在保護(hù)先行。我國(guó)生態(tài)環(huán)境雖復(fù)雜多樣，但仍是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須在全局上考慮、從整體上謀劃。必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)格局，加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用，加強(qiáng)長(zhǎng)江、黃河等大江大河生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)治理，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，把應(yīng)該保護(hù)的都保護(hù)起來(lái)。目前，我國(guó)已建立各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地超過(guò)1.18萬(wàn)處，占國(guó)土陸域面積的18%、領(lǐng)海面積的4.6%。其中，擁有世界自然遺產(chǎn)14項(xiàng)、世界自然與文化雙遺產(chǎn)4項(xiàng)、世界地質(zhì)公園39處，數(shù)量均居世界第一。
系統(tǒng)性修復(fù)。這些年來(lái)，我們持之以恒推進(jìn)大規(guī)模國(guó)土綠化，下大力氣整治荒漠化、石漠化和水土流失，搶救性保護(hù)瀕危野生動(dòng)植物，使透支的生態(tài)環(huán)境逐步得到恢復(fù)。我國(guó)森林覆蓋率從本世紀(jì)初的16.6%增加到23%左右，沙化、荒漠化、石漠化土地面積年均分別減少約2000平方公里、2400平方公里、39萬(wàn)公頃。在此基礎(chǔ)上，大力實(shí)施天然林資源保護(hù)工程、新一輪退耕還林工程、濕地保護(hù)與恢復(fù)工程等生態(tài)修復(fù)重大工程，推進(jìn)耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息，筑牢生態(tài)安全的防線。
四 制度落實(shí)嚴(yán)明責(zé)任
秦嶺和合南北、澤被天下，是我國(guó)的中央水塔，是中華民族的祖脈和中華文化的重要象征，也是我國(guó)中部重要生態(tài)安全屏障，素有“國(guó)家綠肺”和“世界生物基因庫(kù)”之稱(chēng)。曾幾何時(shí)，這里冒出了許許多多違建別墅，大片的森林綠地遭受人為破壞。黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平總書(shū)記多次批示指示下，這一嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題才得到糾正。2019年12月1日，為鞏固近年來(lái)秦嶺生態(tài)環(huán)境整治的成效，新修訂的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》正式生效。新條例突出“嚴(yán)”和“責(zé)”，進(jìn)一步對(duì)監(jiān)管責(zé)任、考核評(píng)價(jià)、責(zé)任追究、處罰標(biāo)準(zhǔn)作出更嚴(yán)更細(xì)的規(guī)定，為地方政府和相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理擰緊了“螺絲帽”。
近年來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)大力度推進(jìn)，出臺(tái)了許多政策規(guī)定，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得顯著成效，天更藍(lán)了，水更清了，山更綠了。但與之不和諧的是，一些惡性環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件仍時(shí)有發(fā)生，產(chǎn)生了嚴(yán)重后果和不良影響。分析這一起起事件，其背后的一個(gè)重要原因就是生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任不嚴(yán)明、不落實(shí)，為生態(tài)破壞和環(huán)境污染留下了空間。
責(zé)任重于泰山。消除這一“人禍”因素，必須從“責(zé)”字入手，“嚴(yán)”字當(dāng)頭，進(jìn)一步完善和落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，讓監(jiān)管者“時(shí)時(shí)在線”，敢于向污染行為“亮劍”，讓違法者“吃不了兜著走”，無(wú)一例外地受到應(yīng)有的嚴(yán)厲懲罰。
嚴(yán)格落實(shí)各方責(zé)任。如果把生態(tài)環(huán)境保護(hù)比作體育賽事，企業(yè)就是運(yùn)動(dòng)員，既要賽出好成績(jī)也不能犯規(guī)；黨委政府就是裁判員，既要保證賽事順利進(jìn)行又要及時(shí)向違規(guī)者“亮牌”。對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)來(lái)說(shuō)，企業(yè)和黨委政府都是最重要的責(zé)任方，必須分別履行好主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，才能最大限度減少污染的產(chǎn)生。目前，我國(guó)實(shí)行的環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、水污染防治法等重要法律法規(guī)，對(duì)“兩個(gè)責(zé)任”作出了明確規(guī)定，用法治的權(quán)威保證環(huán)保責(zé)任不折不扣地落實(shí)。
落實(shí)中央督察制度。近年來(lái)，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察深入推進(jìn)，掀起了一股又一股的治污“風(fēng)暴”。2015年以來(lái)，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察已完成第一輪31個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全覆蓋，并開(kāi)展了對(duì)20個(gè)?。▍^(qū)）的“回頭看”，目前已啟動(dòng)第二輪，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并督促解決了一批存在的問(wèn)題。僅第一輪督察和“回頭看”期間，受理轉(zhuǎn)辦群眾生態(tài)環(huán)境舉報(bào)約17.9萬(wàn)件，推動(dòng)解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題15萬(wàn)余個(gè)。隨著中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察向縱深發(fā)展，督察內(nèi)容將不斷拓展，向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)延伸，更好發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的重要作用。
健全責(zé)任追究機(jī)制。動(dòng)員千次，不如問(wèn)責(zé)一次。嚴(yán)格責(zé)任追究，是督促責(zé)任落實(shí)的“殺手锏”。沒(méi)有這樣的威懾力，責(zé)任就會(huì)流于形式、形同虛設(shè)。必須完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，嚴(yán)格追究肇事者的責(zé)任，“誰(shuí)損害、誰(shuí)買(mǎi)單”，讓違者付出沉重的代價(jià)。為官一任，造福一方，而不可禍害一方。對(duì)那些決策錯(cuò)誤造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境危害的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須實(shí)行責(zé)任終身追究制，嚴(yán)格離任審計(jì)，不能任其“拍屁股走人”、換個(gè)地方官照當(dāng)照升，出了問(wèn)題無(wú)論離開(kāi)多久、走到哪里都要“秋后算賬”。
守護(hù)美好家園，助力綠色夢(mèng)想。我們生于斯長(zhǎng)于斯的中華大地，應(yīng)該是藍(lán)天常在、青山永秀、綠水長(zhǎng)流的美麗中國(guó)。在實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的新征程中，加快構(gòu)建更加完善的生態(tài)文明制度體系，必定為建設(shè)“詩(shī)意棲居”的宜人環(huán)境提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。
深度閱讀
1.習(xí)近平：《在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話》，《求是》2019年第20期。
2.《中辦國(guó)辦印發(fā)〈指導(dǎo)意見(jiàn)〉 構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年3月4日。
