姬兆亮
習(xí)近平總書記強調(diào)，“我們?nèi)嫔罨母铮鸵ぐl(fā)市場蘊藏的活力。”11月27日召開的國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)，“要持續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。”我國在行政審批方面曾經(jīng)長期存在著以批代管、標(biāo)準(zhǔn)不清、流程繁瑣、多頭管理等問題，導(dǎo)致企業(yè)在辦理行政審批過程中經(jīng)常遭遇“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”等困境，嚴(yán)重制約了企業(yè)活力。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時度勢、攻堅克難，深化“放管服”改革，加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，在上海浦東新區(qū)率先試點，著力破解企業(yè)“辦證難”問題。
欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源。推進“證照分離”改革，重點是要處理好政府和市場關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。浦東的改革試點，從國家戰(zhàn)略的高度，從改革全局的高度“大膽試、大膽闖、自主改”，為全國積累可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。
探索先行先試，形成浦東樣本。“證照分離”改革試點3年多來，上海市浦東新區(qū)取得了一系列歷史性成果，初步形成了以“企業(yè)導(dǎo)向、系統(tǒng)集成、法治引領(lǐng)、信用支撐”為特征的“放管服”改革浦東樣本。兩批共計198項改革事項（其中國務(wù)院批復(fù)同意的兩輪改革試點事項163項，上海市政府報國務(wù)院自主改事項35項）全面落實，并得到國務(wù)院的高度認(rèn)可，在全國范圍進行了復(fù)制推廣。受益于“證照分離”改革，浦東新區(qū)各類納稅主體數(shù)量與2015年相比，增長了24%，年均增長8%。2018年，上海市浦東新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值突破1萬億元。在今年10月世界銀行公布的《2020年營商環(huán)境報告》中，中國全球營商環(huán)境排名從前年的78名躍升至31名，其中上海統(tǒng)計權(quán)重為55%。
圍繞企業(yè)主體，破解痛點難點。2015年12月，國務(wù)院批復(fù)同意在上海市浦東新區(qū)對116項企業(yè)市場準(zhǔn)入審批事項實施改革，揭開了“證照分離”改革序幕。“證照分離”改革著力破解市場主體“辦證難”“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題，最大限度地減少審批事項、簡化審批流程、優(yōu)化審批服務(wù)，最大程度地降低企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)門檻和成本。在推進“證照分離”改革試點過程中，上海市浦東新區(qū)始終堅持企業(yè)導(dǎo)向：問需于企業(yè)，將事項清單按行業(yè)分類推送給企業(yè)，通過企業(yè)“眾籌”改革事項；問策于企業(yè)，梳理企業(yè)建議，圍繞重點產(chǎn)業(yè)，針對企業(yè)痛點研究確定改革方式；問效于企業(yè)，全面了解企業(yè)感受度和滿意度，持續(xù)優(yōu)化完善改革舉措。第三方評估顯示，“證照分離”改革以來，營商環(huán)境改善很大的企業(yè)占88%；對行政審批制度改革滿意的占92%。
注重系統(tǒng)集成，突出協(xié)同高效。“大道至簡，實干為要。”回顧上海市浦東新區(qū)“證照分離”改革歷程，始終堅持以“減證”促“簡政”，在行政審批上做“減法”，把“放手”當(dāng)作最大的“抓手”，同時加強事中事后監(jiān)管，堅持“放手”但不“甩手”，持續(xù)推進政府職能深刻轉(zhuǎn)變。在“放”的方面，著重體現(xiàn)“一個轉(zhuǎn)變、兩個確立”：一個轉(zhuǎn)變即轉(zhuǎn)變審批管理模式，從重事前準(zhǔn)入審核轉(zhuǎn)為重事中事后監(jiān)管；兩個確立即確立清單管理制度，將涉企經(jīng)營許可事項全部納入清單管理，清單之外，企業(yè)取得營業(yè)執(zhí)照即可自主開展經(jīng)營；確立“四扇門”改革方式，取消審批的注重協(xié)同配套，改為備案的注重當(dāng)場辦結(jié)，告知承諾的注重信用支撐，優(yōu)化審批服務(wù)的注重簡便透明。在“管”的方面，探索確立了“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示”的“六個雙”政府全程閉環(huán)綜合監(jiān)管新模式。在“服”的方面，強化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”融合創(chuàng)新，推動政府管理創(chuàng)新與信息技術(shù)深度融合，依托“一網(wǎng)通辦”推進政務(wù)服務(wù)扁平化、便捷化、智能化，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。（見下圖）
堅持法治引領(lǐng)，促進制度革新。上海市浦東新區(qū)在推進“證照分離”改革過程中，按照重大改革于法有據(jù)的要求，準(zhǔn)確把握和處理改革與法治的辯證關(guān)系。一方面堅持“在法治下推進改革”，充分發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)和保障作用。運用法治思維對行政審批事項依據(jù)進行全面梳理，分層分類提出法治保障路徑并推動實施。對擬取消審批事項，先后提請國務(wù)院、上海市人大常委會暫時調(diào)整實施相關(guān)法規(guī)有關(guān)規(guī)定，運用綜改授權(quán)“自主改”暫時調(diào)整實施相關(guān)地方性法規(guī)和市級部門規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定。在“一業(yè)一證”改革中，運用上海市人大常委會授權(quán)，由區(qū)人大作出支持改革的決定，在厘清“行業(yè)綜合許可證”中多重法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確相關(guān)行政主體法律責(zé)任，排除相關(guān)法律風(fēng)險。另一方面堅持“在改革中完善法治”，依法推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。上海市浦東新區(qū)在推進改革過程中，將實踐中已經(jīng)相對成熟的改革經(jīng)驗和措施及時上升為法規(guī)，比如對擬實施告知承諾事項，提出立法建議并參與起草全國第一個規(guī)范告知承諾制度的地方政府規(guī)章，加強對違反告知承諾行為的處罰力度，提升告知承諾實施效果。比如推動將運用綜改授權(quán)作出暫時調(diào)整實施地方性法規(guī)有關(guān)規(guī)定的做法上升為地方性法規(guī)。再比如正在積極推動將實踐中行之有效的“六個雙”綜合監(jiān)管制度上升為地方政府規(guī)章等，成為改革推動法治完善的鮮活樣板。
強化信用支撐，創(chuàng)新監(jiān)管體系。現(xiàn)代市場經(jīng)濟是以信用為基礎(chǔ)的經(jīng)濟。完善以信用為抓手的新型治理體系，是深化政府“放管服”改革，規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的重要支撐。近年來，上海市浦東新區(qū)大力推動“信用浦東”建設(shè)，通過夯實信用基礎(chǔ)、完善評信體系、拓展信用應(yīng)用，以信用服務(wù)的大提升，促進營商環(huán)境的大躍升和市場主體的大發(fā)展。信用基礎(chǔ)設(shè)施方面，建成“一庫一網(wǎng)一平臺”信用信息化基礎(chǔ)設(shè)施，信用平臺橫向與浦東新區(qū)所有職能部門互聯(lián)互通，縱向與上海市市級平臺對接，實現(xiàn)法人、自然人信用信息全覆蓋。信用監(jiān)管方面，形成了貫穿市場主體全生命周期，銜接事前信用核查和信用承諾、事中信用評估分級和分類檢查、事后聯(lián)合獎懲和信用修復(fù)的全過程閉環(huán)監(jiān)管。信用綜合評估方面，在“六個雙”綜合監(jiān)管機制中嵌入以公共信用評估和行業(yè)信用評估互為補充、互相支撐的評估體系，對市場主體進行實時動態(tài)智能評估和信用自動分級分類。信用信息應(yīng)用方面，在行政審批、政策扶持、招標(biāo)投標(biāo)等事項中，開展了信用核查，對于誠實守信的企業(yè)，優(yōu)先支持或提供便利化服務(wù)。
持續(xù)深化改革，再造業(yè)務(wù)流程。黨的十九屆四中全會將“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”列為全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。在第二屆中國國際進口博覽會上，習(xí)近平總書記發(fā)出了繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的號召，表示將繼續(xù)針對制約經(jīng)濟發(fā)展的突出矛盾，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域加快改革步伐。2019年8月，國務(wù)院常務(wù)會議決定，從12月1日起，在全國自貿(mào)試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點，對中央層面設(shè)定的全部523項涉企經(jīng)營許可事項，推動照后減證和簡化審批。11月30日，李克強總理就在自由貿(mào)易試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點作出重要批示。12月2日，國務(wù)院召開“證照分離”改革全覆蓋試點工作電視電話會議，進行培訓(xùn)動員部署。上海市浦東新區(qū)將更加積極主動地?fù)?dān)起國家戰(zhàn)略，勇當(dāng)新時代全國改革開放和創(chuàng)新發(fā)展的標(biāo)桿,根據(jù)全覆蓋總體要求，一方面率先啟動“證照分離”改革全覆蓋工作，逐項對照523事項清單，按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾和優(yōu)化審批服務(wù)四種改革方式，分級分類細(xì)化落實改革舉措；另一方面在“證照分離”改革的基礎(chǔ)上，上海市浦東新區(qū)率先探索開展“一業(yè)一證”改革。從以“部門為中心”的單個事項改革，向“以企業(yè)為中心”的業(yè)務(wù)流程革命性再造轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“一帽牽頭、一鍵導(dǎo)航、一單告知、一表申請、一標(biāo)審核、一證準(zhǔn)營”。今年7月31日啟動改革，截至11月底，只涉及區(qū)級事權(quán)的43個行業(yè)已全面實施，實現(xiàn)全程網(wǎng)辦，共核發(fā)54張行業(yè)綜合許可證。
“證照分離”改革是刀刃向內(nèi)以政府職能轉(zhuǎn)變推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生動實踐。面向未來，改革開放再出發(fā)使命在肩。上海市浦東新區(qū)將深入貫徹習(xí)近平總書記考察上海時的重要講話精神，按照李克強總理關(guān)于更大力度推進“放管服”改革、扎實做好“證照分離”改革試點擴面工作的批示要求，在上海市委市政府堅強領(lǐng)導(dǎo)下，不忘初心、牢記使命，勇當(dāng)標(biāo)桿，敢為闖將，緊抓制度創(chuàng)新這個核心，對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，持續(xù)向縱深推進“證照分離”改革試點，努力打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。（作者系上海市浦東新區(qū)政協(xié)主席）
